理顺事权划分和支出责任，加快财政体制改革

（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第13期）

处理好中央地方关系，是我国国家治理现代化的关键问题。财政体制安排是中央地方关系的基础，也是历史上调节中央地方关系的主要手段。然而，在现代财政制度建设三大改革任务中，相对于预算管理制度改革、税收制度改革，财政体制改革总体来说进展相对滞后。究其原因，财政体制改革事关中央地方两个积极性、事关各个部门的责权调整，涉及面异常广泛，推进改革自是需要慎之又慎。

2016年，国务院公布了中央地方收入划分的过渡性方案，发布了《推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），标志着财政体制改革将进入实质推动阶段。这两个文件均是针对当前财政体制中存在的突出问题而提出的操作性方案或指导性意见。如何深入理解这些改革举措之后的政策目标，进而扎实推进，加快财政体制改革步伐？

找准中国财政体制领域的突出问题

评价当前我国的中央地方财政关系，应当放在与市场经济大国进行比较的基础上。2016年，中国中央收入占全国收入的比重为45.35%，中央本级支出占全国支出的比重仅为14.94%，而中央对地方转移支付占全国支出的比重则达31.54%。无论是与法国、英国、日本、西班牙等单一制国家，还是与美国、德国等联邦制国家相比，中国的中央收入比重相对较低，而中央本级支出比重更是远低于这些国家。这些国家的中央支出比重一般都超过50%，就连比重最低的日本，其中央支出也是我国的近3倍。中央地方收支的划分格局也决定了我国中央转移支付的比重要高于其他国家，最接近于我国的日本也仅在20%左右。以中央地方政府债务余额占GDP的比重来看，这些国家无一例外均是中央比重远高于地方；与之对比，我国2015年地方债务余额占GDP比重为20.56%，高于中央的16.14%。

总体上看，虽然中国是单一制国家，但无论是中央地方财政收入的划分，还是支出的划分、政府债务余额的分布，都更接近于分权度较高的联邦制国家，甚至比联邦制国家分权更充分。简而言之，以大国横向比较的视角来分析，中国的情况主要是中央直接管理的事务太少，由此导致在财力分配格局与大国接近的情况下，转移支付比重过高。

由此可见，事权划分及支出责任在分配领域的改革滞后，导致政府职能行使不畅，转移支付比重过大、管理混乱，是中国财政体制改革要面对的突出问题。与分权度较高的联邦制国家相比较，我国政府间财政关系的突出特点是中央负责的事务太少，基本沿袭由中央掌握决策权，事务的具体执行权及支出责任由地方承担的分权模式。其根源是1994年的分税制改革及其后的改革，基本未涉及事权划分和支出责任调整的改革。2003年以来多项重大民生福利项目的出台，政府事权划分采取一事一议的方式处理，同样是维系过去的分权模式。在这样的事权划分模式之下，必然要以名目繁多、管理部门化乃至司局化的转移支付制度作为支撑，以体现中央部委的决策权。

在这样的背景下，十八届三中全会明确了“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”“建立事权和支出责任相适应的制度”，重点是“适度加强中央事权和支出责任”的总体改革思路，并提出了改革中央转移支付制度的要求。可以说，这一总体改革思路抓住了财政体制领域的关键问题。但要注意到，事权和支出责任划分模式在1994年分税制改革时未曾撼动，其中自有深层次原因。简而言之，事权和支出责任划分，与国家治理现代化互为支撑。事权和支出责任划分的改革，需要推进国家治理体系现代化的进程，其难度不可小觑。

事权和支出责任划分的核心是构建规范、有效的政府治理模式

事权和支出责任在不同层级政府间划分，其起点是确定好政府与市场之间的关系。政府与市场经济并不是可以两分的两个极端，政府是内嵌于市场经济的重要基础设施。

现代市场经济国家，政府应履行的职能，或者说事权可以归纳为三大领域：一是政府的基本职能，包括保护产权，以“规范的司法管理”维护契约执行，以政府监管实现各类经济和社会目标。二是以促进社会公平为目标的社会福利职能。在现代社会，各国政府普遍要发挥再分配的作用，保障人们的基本需要，以促进社会和谐。三是以促进经济发展为目标的经济建设职能。从财政支出来看，不同种类的财政支出来保证政府职能的履行。

从国家治理现代化的要求来看，需要建立各级政府在遵循经济规律基础上的分工协调制度，使各级政府作为一个整体履行好三大类政府职能，实现多样性和一致性、灵活性与有效性的统一。与这些要求相对照，我国财政体制真正的问题是，在事权执行基本归之于地方政府的大背景下，三类政府职能之间产生冲突。主要表现在：地方政府为促进本地经济发展，忽视或侵犯了其本应履行的职能，激励不相容导致政府职能之间的冲突。例如，地方政府为招商引资促进经济发展，损害农民的土地财产权，忽视劳工权益保护，忽视环境污染危害，财政支出结构中过多地用于招商引资而对社会事业的发展重视不够；为保护本地企业，忽视以食品为代表的产品质量监管，司法体系中地方保护主义色彩浓重等。

由此看来，事权和支出责任划分改革的目标是构建有效、规范的地方政府治理模式，“破旧”之余，更需“立新”。发展是中国的第一要务，因此地方政府官员的增长激励依然重要。只不过，当前要通过事权和支出责任划分从地方政府工具箱中抽走一些工具，中央和地方共同维护统一公平的市场环境。沿着这一方向，国发〔2016〕49号文主要侧重于财政事权领域，侧重于基本公共服务提供方面的政府责任，抓住了大部分但并非全部问题。未来的事权和支出责任划分改革，除加快落实国发〔2016〕49号文的要求之外，还应与国家治理体系现代化的进程相适应，抓住时机推进相应领域的改革。

打造事权和支出责任调整的动力机制

事权和支出责任调整的方向明确了，但由谁去推动实施呢？国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，要求由财政部、中央编办等有关部门负责组织、协调、指导、督促工作，主体责任则在各职能部门，由其研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案。这就是说，是由各个部门负责调整本部门的事权和支出责任。

显然，这种分工模式难以提供事权和支出责任调整的动力机制，也难以避免部门利益的干扰。从中央部委和各级地方政府的角度来看，实际上都缺乏动力改变当前事权划分现状。部委更愿意保留以专项转移支付或审批制度干预地方的权力，地方政府也不愿意放弃具体执行的权力。双方都缺乏激励进行事权关系和支出责任的调整。

落实调整事权和支出责任的改革，必须要借助外部权威并建立专门的机构来推动。当前，可考虑由中央或人大常委会牵头组成一个专门委员会，充分听取并综合各方意见，形成中央地方事权和支出责任调整的具体方案，并担负方案实施的检查、落实等具体工作，解决争议问题并确定转移支付资金安排的基本框架。委员会的组成人员可以包括中财办领导、人大代表，中编办、财政部等部委代表，以及部分专家、省市政府代表等。委员会通过集合利益相关方与独立第三方的集体讨论，为事权和支出责任调整寻找最优的、可接受的方案。

从“集权—分权两分法”走向“集权—分权协调论”

当前中国财政体制改革的方向是调整事权和支出责任划分，适度加强中央事权和支出责任。有些人质疑，这是不是进一步加强了中央集权，不利于经济体制改革和经济发展？

这种质疑是将中央地方财政关系改革生硬地划分为两个方向，要么集权，要么分权，是一种“两分法”思维。而事实上，市场经济内在地要求中央与地方之间按照经济规律进行分工合作，该分权的要分权，该集权的要集权，集权和分权应当相互协调，中央地方应合力创造良好的制度环境，进而让市场在资源配置中发挥决定性作用。从各国历史经验来看，市场经济在广度与深度上越发达，越需要中央政府代表全局利益承担一定的事权和支出责任。就中国现实而言，当前地方政府承担支出比重高，但在具体事项上大都要接受中央部门专项转移支付的支持，自主权相对不足。在中央进一步集中部分事权和支出责任，而财力分配大格局基本不变的情况下，这意味着中央政府部门应当进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付也要相应降低对地方政府负责事项的干预；地方政府也能够集中其财力使用到自身承担的事权上，从而增强地方政府在相应领域的自主权。一定程度上，让中央集中部分事权，意味着在地方事务领域要向地方政府放权，这对于中央部委的改革也提出了很高的要求。

进入新世纪以来，日本也面临着地方财政自主权不足的问题，社会强烈呼吁大力推广向地方分权的财政改革。他们最终讨论采取的方案是：增加中央支出比重，减少转移支付的比重，从而增强地方财政自主性，由此使得日本中央财政支出的比重从2000年的33%上升到2009年的43%。在这个案例中可以看到，提升中央的事权和支出责任，与增强地方财政自主权并非是对立的，而是相互协调的。

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2017年第13期《中国经济周刊》封面